
Over de regierol van Vlaamse lokale besturen
Bram Van Haelter
Tegenwoordig is het voor elke zichzelf respecterende bevolkingsgroep bon ton om een woord van het jaar te verkiezen. Dit jaar kozen kinderen voor ‘glamour’, tieners voor ‘noncha’, Vlamingen voor ‘hangmatbeleggen’ en onze Franstalige landgenoten voor ‘aura’. Mocht onze politieke klasse er ook ééntje kiezen, dan lag ‘lokale regie’ waarschijnlijk in de polepositie (al moet gezegd dat ‘supernota’ wellicht een sterke concurrent zou blijken). Om maar te zeggen: als we de Vlaamse beleidsnota’s er op nalezen lijkt de lokale regierol aan een flinke opmars bezig, maar waar gaat dat eigenlijk over?
Sinds enkele jaren wordt ‘New Public Governance’ als leidend bestuurskundig paradigma gezien. Waar traditionele Weberiaanse modellen de nadruk legden op hiërarchie, regels en overheidsmonopolies, en New Public Management zich richtte op marktmechanismen en efficiëntie, zet NPG in op samenwerking en netwerken tussen verschillende actoren zoals overheden, bedrijven, non-profitorganisaties en burgers. Het uitgangspunt is dat complexe maatschappelijke uitdagingen niet door één actor alleen kunnen worden opgelost, maar juist vragen om co-creatie en gedeelde verantwoordelijkheid.
Dat impliceert een radicaal andere rol voor lokale besturen: zij zitten niet langer in de directeurszetel, maar in de regiestoel.
Regierol?
In het Vlaams regeerakkoord zowel als in de verschillende beleidsnota’s valt op hoe populair de ‘lokale regie’ is. Of het nu gaat om activeringsbeleid, vrije tijdsinfrastructuur, gebiedsontwikkeling of ICT gaat: in zowat elk beleidsdomein krijgen onze gemeenten een regierol toebedeeld. Maar over wat die dan precies inhoudt wordt vaak met geen woord gerept.
Over de precieze definiëring van de regierol is al heel wat inkt gevloeid, en al te vaak wordt daarbij vooral benadrukt wat regie niét is (door haar bijvoorbeeld tegenover een actorrol te plaatsen, al is dit volgens sommigen een non-debat). Een veelgebruikte definitie is die van prof. Pröpper (2004):
“Regie is een bijzondere vorm van sturing en is gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat.”
Doorzettingsmacht
Een belangrijk concept in de theorie van Pröpper is de zogenaamde ‘doorzettingsmacht’. Dat is de mate waarin je als lokaal bestuur je wil kan opleggen aan een partner. Elk regie-instrument beschikt over een bepaalde mate van doorzettingsmacht. Belangrijk daarbij is dat instrumenten met meer doorzettingsmacht niet per definitie beter (of slechter) zijn dan instrumenten met weinig doorzettingsmacht. Een regie-instrument met weinig doorzettingsmacht dat maakt dat je als lokaal bestuur bereikt wat je wilt bereiken is een goed instrument. Soms regisseert een instrument zonder dat het effectief gebruikt wordt. Louter het feit dat men ‘een stok achter de hand’ heeft is dan voldoende.
Een praktijkvoorbeeld van een regie-instrument met doorzettingsmacht is het bestemmingsplan of ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP) dat gemeenten kunnen gebruiken om vast te leggen hoe gronden en gebouwen binnen hun grondgebied mogen worden gebruikt. Dit instrument heeft een hoge mate van doorzettingsmacht, omdat het juridisch bindend is en partijen, zoals projectontwikkelaars of particulieren, zich eraan moeten houden. In diezelfde sfeer is het dreigen met onteigeningsprocedures een voorbeeld waarbij het instrument als ‘stok achter de hand’ werkt. Stel dat een lokaal bestuur een project wil realiseren, zoals een fietsverbinding door een bepaald gebied, maar een particuliere grondeigenaar werkt niet mee. De gemeente kan in dat geval de mogelijkheid van onteigening aanhalen. Dit is een zwaar juridisch instrument dat een hoge mate van doorzettingsmacht vereist. In de praktijk hoeft de gemeente het vaak niet daadwerkelijk in te zetten. Het vooruitzicht dat de gemeente kan overgaan tot onteigening is vaak voldoende om de betrokken partij aan tafel te krijgen en tot een overeenkomst te komen. Hierdoor wordt de gewenste uitkomst dus bereikt zonder daadwerkelijk gebruik van het instrument.
4 types van regie-instrumenten
Op basis van de typologie van Pröpper onderscheidt VVSG 4 regie-instrumenten, die de organisatie uitzet op een continuüm van geringe tot grote doorzettingsmacht.

Figuur 1: Schematische weergave van 4 types van regie-instrumenten (bron: VVSG)
Communicatief-rationele instrumenten zijn geen formele ‘doorzettingsinstrumenten’: het zijn de pogingen van lokale besturen om andere partijen val velerlei aard op basis van visie, argumenten en eventueel gedeelde analyses te overtuigen om mee te werken.
Voorbeeld: Een lokaal bestuur wil ondernemers in de binnenstad overtuigen om hun logistieke leveringen te bundelen om zo verkeersdrukte en uitstoot te verminderen. Ze organiseren infosessies en presenteren een gezamenlijke analyse waaruit blijkt dat bundeling niet alleen duurzaam is, maar ook kostenbesparend kan werken. Door het delen van succesvolle voorbeelden uit andere steden en het betrekken van ondernemers bij het uitwerken van de oplossing, worden zij gestimuleerd om vrijwillig mee te doen, zonder dat er formele verplichtingen worden opgelegd.
Bij marktsturing stuurt het lokaal bestuur het werkveld door middel van financiële stimuli waarop de andere actoren al dan niet inspelen. Ze doen dit op basis van hun eigen doelstellingen en marktpositie. De verhouding is niet zozeer hiërarchisch, maar eerder een klant-leveranciersrelatie.
Voorbeeld: Een gemeente wil meer laadpalen voor elektrische voertuigen en lanceert een subsidieoproep voor bedrijven die laadpalen willen installeren. Het lokaal bestuur biedt hierbij geen garanties, maar stimuleert bedrijven om mee te doen door de financiële steun en de kans om marktleider te worden in een groeiende sector.
De doorzettingsmacht is financieel van aard als het lokaal bestuur belangrijke financiële stromen, die wezenlijk zijn voor de werking van andere actoren, kan beïnvloeden of controleren.
Voorbeeld: Een stad geeft subsidies aan sociale huisvestingsmaatschappijen, gekoppeld aan strenge duurzaamheidscriteria, zoals het behalen van een bepaald energielabel voor renovatieprojecten. De huisvestingsmaatschappijen moeten hieraan voldoen om aanspraak te maken op de subsidies, waardoor het lokaal bestuur indirect sturing geeft aan de uitvoering.
Juridische instrumenten zijn wettelijke of reglementaire bepalingen waardoor derden verplichtingen (eventueel met sancties) hebben ten aanzien van het lokale bestuur.
Voorbeeld: Een gemeente legt via een verordening op dat nieuwe gebouwen binnen een bepaalde zone verplicht energieneutraal moeten zijn. Eigenaars of ontwikkelaars die zich hier niet aan houden, riskeren een bouwstop of boetes. Dit juridische instrument dwingt marktpartijen om de lokale duurzaamheidsdoelen te respecteren.
In de praktijk hebben regie-instrumenten vaak kenmerken van meer dan één type regie-instrument en werken ze op mekaar in. Denk aan een samenwerkingsovereenkomst (juridisch instrument) waaraan middelen (financieel instrument) gekoppeld zijn.
Of een regie-instrument in de praktijk wel of niet werkt hangt overigens in grote mate af van de lokale context (de aanwezigheid en samenwerkingsbereidheid van partners, expertise,…).
Kritiek
We mogen dan wel om de oren worden geslagen met regierollen en -instrumenten allerhande, het begrip wordt almaar vaker gecontesteerd. Sommige bestuurskundigen, zoals in Vlaanderen prof. De Rynck, zien ‘regie’ als een hol buzzword:
“Laat ik even bij dat woordje regie beginnen. Ook zo’n vreselijk begrip dat eigenlijk niets zegt. Het is een inhoudsloos begrip. Het zou erop moeten duiden dat het lokaal bestuur een zekere invloed kan uitoefenen op andere organisaties en die mee in de richting van een gezamenlijk beleid kan sturen via onderhandelingen en eventueel doorzettingsmacht (zoals het ook mooi wordt geheten). Wel nu dames en heren, op dit moment (en u weet het denk ik beter dan ikzelf) is er op veel vlakken in het lokale beleid sprake van regie: sociale huisvesting, kinderopvang, onderwijs,… Echter, in geen enkele van deze sferen is er ook maar een enkel instrument dat het lokale bestuur enige vorm van macht geeft. Geen enkele. Al die regie steunt gewoon op vrijwilligheid, op de kracht van de overtuiging van lokaal leiderschap (en gelukkig dat dit kan werken) en op goede interpersoonlijke relaties (en goed dat die er zijn en in een aantal gevallen tot mooie vormen van samenwerking leiden). Maar er is geen enkel hard instrument dat die regie ook maar enigszins onderbouwt.”
In zekere zin heeft prof. De Rynck gelijk, want in veel beleidsdomeinen wordt aan de lokale regierol inderdaad maar weinig effectieve doorzettingsmacht gekoppeld. Maar kan er daarom geen sprake zijn van regie? Het illustreert vooral dat een groot deel van de regie zich in de communicatief-rationele sfeer manifesteert.
Conclusie
De term ‘lokale regie’ mag dan wel in populariteit toenemen en prominent aanwezig zijn in beleidsdocumenten, in de praktijk blijkt het begrip vaak een lege doos. Zoals prof. De Rynck aangeeft, ontbreekt het lokale besturen in veel gevallen aan de doorzettingsmacht die nodig is om regie daadwerkelijk vorm te geven. Dit zorgt ervoor dat lokale regie zich vooral manifesteert in de communicatief-rationele sfeer, gebaseerd op overtuiging en vrijwillige samenwerking, zonder dat harde instrumenten en afdwingbare maatregelen de afspraken ondersteunen. Dan rijst de terechte vraag of dit wel voor elke regie-opdracht de beste benadering is. Het antwoord is waarschijnlijk: nee.
Om de lokale regie te versterken en van betekenis te maken, is een duidelijke en uniforme definiëring van het concept essentieel. Alleen wanneer alle betrokken partijen hetzelfde verstaan onder regie, kan er een gemeenschappelijk kader ontstaan voor beleid en samenwerking. Dit uniform begrip is een fundamenteel startpunt: enkel zo kan de lokale regie evolueren van een ‘noncha’ modewoord naar een effectief en herkenbaar beleidsinstrument.